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重塑京津冀城市群新格局

  日本地狹人稠,城市化水平較高。承擔日本的首都行政功能和全球性城市經濟功能的東京圈,不只包括東京都,還有其周邊三縣。東京圈僅占日本國土面積約3.6%,人口卻占日本總人口的28.3%,GDP相當于日本的31.7%,是世界上人口和經濟規模最大的都市圈之一。

  重塑京津冀城市群新格局
  東京都向周邊三縣疏解首都核心功能、帶動周邊城市一體化發展,是東京成長為與紐約、倫敦并駕齊驅的三大全球性城市的關鍵因素。對于東亞另一個大型城市群京津冀而言,東京圈的演變過程或許有一定的參考借鑒意義。
  
  “都心”“副都心”和“新都心”
  
  廣義的東京,包括三層同心圓圈域:核心層是包括千代田區、中央區和港區在內的“都心三區”,第二層為東京都23個區,第三層為東京都與周邊的埼玉縣、千葉縣、神奈川縣三縣。
  
  東京圈的發展大致分為三步,第一步是面積約120公頃的“都心”。“都心三區”是東京歷史悠久的功能核心區,產業結構不斷升級使其持續影響著東京的城市結構。這里的上百棟超高層大廈聚集著約4000家超一流大企業、大商社總部、金融證券以及新聞媒體,政商精英超過23萬人,日本的國際金融貿易核心管理功能在“都心”不斷強化提升。
  
  第二步是上世紀50年代初的“副都心”建設。1955年日本制定《首都圈整備法》,這部法規旨在改變人口與經濟活動向東京一極集中的空間發展趨勢,疏解經濟功能,確定在以東京為中心、半徑約為100公里的區域內推進一體化建設。日本1958年制定的《第一次首都圈基本規劃》提出,在東京最核心的快軌環線山手線沿線通勤人口集中的交通樞紐,設立新宿、池袋和澀谷3個“副都心”,上世紀70年代初期建成。其作用是推進建筑物高層化縱向發展,逐步形成繁華街區,承擔“都心”地區購物、娛樂、餐飲等服務功能,分擔國內商務管理功能。為平衡東京的空間布局,1985年又制定了東部和南部“副都心”建設規劃,分擔國內經濟文化功能。
  
  第三步是上世紀80年代初的“新都心”建設,主要目的是適應全球化背景下外資企業入駐帶來的空間需求。1985年日本國土廳制定的《首都改造計劃》,對東京“都心”一極結構有兩個基本評價,一是肯定論,要保持東京的世界級城市地位,最大限度發揮超大城市的集聚效應;二是改造論,把過度集中于東京的功能疏解到東京圈域內的功能核心城市。日本在東京周圍規劃了5個自立都市圈,自立都市圈的核心是“功能核心城市”。本世紀初,日本提出了環狀超大城市結構計劃,建設“核心城市合作城市軸”,以環狀方向連接“新都心”城市的交通流、物流、信息流。
  
  東京圈發展機制值得關注
  
  東京圈的形成與發展,遵循了兩個基本理念。一是開啟法制城市化進程。日本早就立法把東京都和周邊一些縣納入統一規劃,均衡布局城市核心功能,以緩解東京的人口與產業壓力。二是樹立作為大城市與周邊城市共生的理念。1962年東京都提出“作為首都的大城市”概念,主張東京首先是一個完整的地方自治體,應定位為“大城市”而不是作為“國家首都”加以規劃,其意義是東京不謀求利用其作為日本首都的特殊行政地位壟斷經濟、政治和文化資源,而是作為大城市走市場經濟之路。1985年《首都改造計劃》倡導追求城市的長久性,提出東京圈應主導國土的均衡發展,在保持日本先導城市地位的同時,培育周邊地區經濟與文化多元性,實現共同發展。
  
  從經濟學視角看有兩個機制值得借鑒。機制一是東京的中樞管理功能分化為全球化管理、國內管理和區域管理3個層次。首先是原來與國內中樞管理部門一體的國際事務管理功能獨立出來,主要包括制造業和金融機構。在其周邊形成了全球性主導產業支援部門,包括媒體、運輸通信與信息服務。這些功能集中于“都心”地區。其次是國內主導產業管理功能分化為決策核心功能與輔助性非核心管理功能,前者更加向東京集中,而后者向周邊分散。第三是承擔區域經濟與行政管理的部門向地方分散,日本中央政府地方管理局以及民間企業的東京分社均向周邊地區分散。
  
  機制二是企業選址差異化。基本規律是,一方面,作為最核心的“都心”商務區,千代田區聚集著資本金在500億日元以上的企業,中央區多為50億日元以下的企業,兩者之間的中等企業集中在港區,資本金規模越大,在“都心”選址的傾向性越強烈。另一方面,2000年以后丸之內、日本橋等“都心”商務區業務增長趨于停滯,而新宿、澀谷等再開發的“副都心”周邊區域的商務增長顯著。主要影響因素是地價、租金價格、建筑物的規模與辦公設備,信息通信的技術革新也改變了企業對辦公樓的要求。
    
  借鑒東京圈發展經驗,我國的京津冀城市群建設應高度重視以下四點問題。
  
  一是重塑京津冀城市群經濟地理新格局,加速要素自由流動。
  
  現階段制約京津冀城市群發展的瓶頸在于行政分割、市場分割和空間分割導致的要素空間自由流動限制,而破除這“三大分割”的關鍵在于同城化的頂層設計和開放的共生理念,重塑經濟地理、加速要素自由流動。
  
  一方面,京津冀城市要在共生理念下與周邊城市協同發展,通過空間結構調整和優化形成多中心的經濟地理新格局,利用城市群經濟的規模經濟和溢出效應來緩解單個城市的擁擠效應,使要素在更大的空間范圍內自由流動,改善經濟空間聯系格局。另一方面還需要制度聯動、產業聯動和空間聯動的協同演進和同城化頂層設計。重點在于以制度聯動為引領突破行政區劃限制,進行交通網絡基礎設施的統一規劃和產業空間的合理布局,實現空間聯動和產業聯動。
  
  二是以經濟全球化為主線布局京津冀城市群建設。

  
  《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀地區的4個定位中,世界級城市群占有首要位置。上世紀80年代東京圈為了回應全球化的需要在周邊地區建立了“新都心”,京津冀協同發展戰略的制定背景之一,則是北京確定世界城市建設目標。
  
  推進京津冀發展需要全球化發展視野和戰略思維,明確推進京津冀一體化發展的最根本目的是建設在全球城市體系中承擔特定功能的世界級城市群,疏解首都核心功能、推進區域協同發展的目標是為了提升全球競爭力。京津冀首先需要發展的是世界城市最具特色的金融保險部門、不動產部門、信息通信部門、高端服務部門,把首都圈建設成為國際創新城市群、國際交往中心城市群、國際生態宜居城市群,實現由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越。
  
  三是樹立北京“作為首都的大城市”新理念,逐步疏解相關功能。
  

  實現京津冀協同發展的關鍵是北京需要轉變依靠首都的特殊行政地位謀求發展的觀念,自覺地以帶動周邊地區協同發展、縮小地區差別、實現國土均衡發展為己任,做大做強城市經濟空間。為此不僅要疏解非首都核心功能,還要研究合理有序疏解首都核心功能。
  
  北京疏解首都文化核心功能將為天津市特別是河北省文化與研究事業的發展提供新的城市功能核心。振興區域文化與研究活動,創造人口與機構疏解的基本條件,將提高北京周邊地區的行政、文化、教育、國際交往和科技研發能力,樹立國際性城市新形象,為產業的地區均衡配置提供新動力。
  
  四是創建業務核心城市,由“單中心”向“多中心”發展。
  

  京津冀的空間結構調整是為了確定各城市在全球性城市群中的位置,新的業務核心城市將不再作為某一省市的城市發揮作用,而是作為京津冀城市群的業務核心城市,承擔京津冀世界級城市群的業務功能。
  
  北京東南部與東部有天津港、秦皇島港等國際港灣,加上正在建設的第二國際機場,應借助其地理位置優勢建設承擔國際交流、國際物流、臨空產業與會展中心等復合功能的未來型城市。
  
  除北京和天津“雙城”之外,京津冀需要培育人口在200萬到500萬的大城市。協同發展初期,業務核心城市的重點是建設石家莊—保定—廊坊科技創新中心區、廊坊臨空經濟區和現代服務業集聚區、唐山新型產業研發與生產基地,承擔北京地區國際化企業轉移。
  
  (中國社科院中國特色社會主義理論體系研究中心)



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