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探討民間資本以PPP模式投資建設園區配電網的可行性

來源:未知 日期:2016-12-07 點擊:

  國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確社會資本可參與建設配電網,新電改方案中明確對民間資本放開配電側的增量部分。本文擬探討民間資本以PPP模式投資建設園區配電網的可行性。
  
  一、民間投資園區配電網應用PPP模式的前景
  
  1、園區配售電市場潛力巨大

  
  中國約80%的工業GDP是在城市周邊發展起來的各類園區中實現的,中國現有近200個國家級開發區,近1500個省級的各類開發區,有經濟價值的開發區超過1萬個,各類園區開發已成為支撐地方經濟發展的重要形式。在園區內投資建設配電網,工程量和技術難度相對于大電網建設要小很多,這其中的市場潛力巨大。
  
  基于支持民間資本進入電力行業以及“破壟斷”的考慮,結合新電改政策(特別明確了對民間資本放開增量配電側),未來新建和改擴建園區的配電網投資建設將成為熱點。
  
  2、園區配網投資高度契合PPP模式適用范圍
  
  從政策文件層面看,發改委2724號文明確指出“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目(包括供電等市政設施)”。
  
  從目前實踐來看,放開的配電網投資項目是具有良好投資回報的優質項目,這些項目選擇PPP方式不但不會增加財政負擔,而是有利于平滑財政支出,也符合財政部76號文關于推廣PPP模式的目的所在。
  
  3、財政補貼與合理商業模式的結合決定了園區配電網PPP模式的落地
  
  “電力先行”這意味著電力發展要一定程度上優先于社會經濟發展,對于配電網建設而言,這一矛盾尤為突出:在城鎮化起步階段(尚未形成基礎負荷之時),配電網就需要投資建設,投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報。因此,投資人在簽署協議時往往需要對財政補貼(保底電量)做出合同約定,需要政府給予財政補貼。財政扶著配電網走多久、多遠,都有待于各具體項目協商確定。
  
  實際上,作為具有壟斷性的公用事業,國家對配網價格(輸配電價)改革的總體思路是嚴格監管壟斷企業的收益,采取“準許成本+準許收益”價格監管模式。其中,準許收益是吸引社會資本投資的重要因素(當然,應鼓勵投資人通過創新商業模式,提供增值服務的方式獲取綜合性收益)。只有保證投資合理收益,才能真正吸引到社會資本,破除配網投資領域目前電網公司一家獨大的局面。
  
  二、園區配電網建設投資一體化模式應用探討
  
  1、總體思路:建立“一站式購買服務”模式,引進社會資本方企業來統籌規劃和運作,形成“融資、投資、設計、建設、運營、移交”的全鏈條服務,以最終績效考核方式支付用電服務費,實現社會資本方的回報。
  
  2、運作模式:推行全產業鏈一體化模式,從前端規劃、方案評審到設計、報建、采購、施工、運營、檢修、維護所有環節的一體化運作。由專業服務企業通過政府采購方式進入,不僅負責整體項目運作和用電服務提供,同時,前端做好與園區管委會、供電公司、購電發電側之間的關聯,后端做好與金融機構、建設單位、設計團隊、電力維護與檢修隊伍等之間的關聯。
  
  3、盈利模式:確立以購買服務的“可用性+績效付費”為核心的盈利模式,以不增加入園企業用電成本和園區管委會支出責任為出發點。進駐園區企業以原有電價或協議電價來支付電費(有些園區為了招商引資,可能會有優惠電價),基礎設施和固定資產投資回報部分通過管委會所代表的政府來解決和承擔,通過PPP模式將政府支出責任部分納入中長期財政預算,建立“使用者付費+可行性缺口補貼”的回報機制。引導建設投資方從過去的單一業務型向綜合服務型轉變,保障安全供電、提升服務質量。
  
  4、增值路徑:創新模式,以用電服務采購+自主創新服務方式實現投資增值。具體來說,可探討以“使用者付費+政府可行性缺口補貼”之外的“節能獎勵+資源補償”等模式。譬如,針對路燈改造、節能改造等方面可能有的國家獎勵、補貼,包括以傳統合同能源方式所獲得的獎勵分成,可以全額補給投資方或與政府分成;又或者通過充電樁、停車場等項目特許經營的方式進行資源補償。
  
  5、創新型模式應用的優勢:在園區配售電領域,以PPP模式應用為契機,推進融投資、規劃、設計、建設、運維一體化,是能真正實現“物有所值”的一種創新模式:
  
  1)PPP模式的應用,既符合現階段政府的產業投資方向和政策,又能通過把政府支出責任部分列入中長期財政預算的方式,協助投資方吸引金融機構進行投資,平滑政府財政壓力,促進園區建設和經濟發展。
  
  2)一體化模式的應用,既能通過“購買服務”方式來提升綜合用電服務水平,促進投資方提供“又好又優”的綜合一站式方案,又能通過“績效考核付費”方式,基于用電服務全鏈需求篩選優質的投資方,保障供電安全和質量。
  
  3)創新型模式的應用,有利于激發民間資本的積極性。
  
  三、政府應如何給予支持
  
  參與電力行業投資的民間資本在專業技術、投資實力、資源積累等方面多有不成熟,在引進民間資本促進行業競爭的同時,政府應在政策引導、風險保障、環境塑造等方面多給予支持。
  
  1、建立融資保障機制。根據PPP政策要求,對符合產業和政策要求的項目中的政府支出責任盡數納入中長期財政預算支付計劃,加強民間資本與金融機構的融資支持。
  
  2、加大財政扶持力度。對于新建、改擴建園區,其形成財政收入和盈余需要較長時間,應重點考慮落實前期費用補助、以獎代補、財政稅收優惠、土地供應或捆綁等方面的政策支持。
  
  3、塑造公平競爭環境。對處于弱勢的民間資本,應在配電投資業務準入條件、“禁止三指定”政策執行、采購投資方的競爭機制等環節加強監督與管理,引導企業公平競爭,給予民間資本參與競爭的動力。
  
  4、創新性的示范引領。以試點、示范方式推進園區配售電模式創新性應用,建議選擇一批處于新建或改擴建、中等規模、用電需求較強、具備創新主題的園區作為試點,加大對民間投資和一體化模式的政策傾斜力度,設置示范獎勵等,先落地一批、推進一批、再引導一批。



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